白领犯罪执法与新任特朗普政府：十大核心问题解答

奥巴马政府时期的执法行动常因天价罚款引发轰动，其中《反海外腐败法》（FCPA）、反洗钱（AML）法规以及外国资产控制办公室（OFAC）实施的经济制裁尤为突出。 美国司法部（DOJ）、联邦调查局（FBI）和美国证券交易委员会（SEC）投入大量资源执行这些法规的刑事执法工作，包括将其适用范围扩展至在美国境外运营的非美国公司。

为避免卷入这场强力执法浪潮，多数跨国企业已实施强化监管风险管理与合规计划。在克林顿政府时期，执法环境延续本是必然趋势，但当特朗普总统赢得^第270张选举人票时，这一预期宣告终结。随着新政府即将入主白宫，白领阶层面临诸多疑问，包括：

• 未来四年白领犯罪执法将走向何方？

• 奥巴马政府时期采取的强硬执法行动是否会延续甚至升级？

• 美国政府是否将继续强调对境外活动的执法力度，包括针对非美国公司以及在美国境外发生的违规行为？

• 还是说新政府将改变美国政府的执法重点？

为协助应对特朗普政府执法活动中的悬而未决问题，本客户提示列举了所有可能受美国管辖的企业都应思考的"十大"问题。 此前发布的客户提示已探讨了特朗普政府时期国家安全（CFIUS）审查^¹ 、《北美自由贸易协定》^² 、美国^海关³ 及国际^{贸易诉讼⁴（} 反倾销与反补贴措施等）的未来走向；后续客户提示将全面解析新政府任期内可能发生重大变革的所有国际贸易与监管领域。

十大白领犯罪执法问题解答（或：新政府会强力执法吗？）

1. 特朗普总统做出了哪些承诺？

尽管特朗普总统通常抨击阻碍商业运作的政府行为（包括下文所述的《反海外腐败法》相关问题），但鲜有迹象表明其对白领犯罪执法的立场。然而诸多迹象表明，特朗普政府将继续严厉打击通常所称的白领犯罪。 无论是共和党（小布什）还是民主党（奥巴马）政府时期，都呈现出对这类犯罪加强执法的趋势。 现已建立专门机构处理白领犯罪执法事务，包括：联邦调查局（FBI）配置专项调查资源、建立与外国政府共享白领犯罪情报的渠道、制定处理此类案件海量数据的成熟程序，以及通过增加司法部律师和FBI探员编制、配备其他调查机构（如美国证券交易委员会）专职人员等方式，扩大执法力量。 监管机构已建立信息共享与刑事案件协调机制。

数据印证了成效：奥巴马政府任期内，《反海外腐败法》的执法行动共追缴罚款40亿美元，而美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）及反洗钱（AML）执法行动的罚款总额则远超100亿美元。这套处理白领犯罪的庞大执法体系不会消失。

2. 任命塞申斯参议员担任司法部长将对白领犯罪执法产生何种影响？

司法部远不止是一个自上而下的组织，它不仅精确反映政府更迭和现任司法部长的观点。 仅少数职位由政治任命产生，司法部主体由职业检察官和特工构成。因此存在超越政治层级更迭的制度惯性。执法活动日益强化的长期趋势，既源于自上而下的政策推动，同样在基层层面得到培育与落实，且其延续具有制度性根基。

尽管如此，司法部长在决定立案范围、司法部执法重点、法律解释方式及案件和解方案等方面拥有相当大的裁量权。 随着塞申斯参议员历经艰难的确认程序成为司法部长，当前对白领犯罪案件的高度关注很可能持续下去。塞申斯参议员在阿拉巴马州拥有近二十年的检察官经验，既包括联邦层面（担任助理联邦检察官，随后担任阿拉巴马州南区联邦检察官长达14年），也涵盖州级层面（担任阿拉巴马州总检察长两年）。 担任联邦检察官期间，塞申斯参议员曾主导储蓄贷款欺诈案件的起诉工作，该领域正是其任职期间的执法重点。在2002年司法委员会听证会上，塞申斯参议员明确表示：检察官时期对储蓄贷款欺诈案件的严厉打击，促成了"当今银行业更为规范的运营"，因为他认为"严厉的量刑确实具有威慑作用"。[5]

这些声明表明了对起诉白领犯罪威慑价值的认可，以及通过起诉传递合规信息的意愿。企业及高管不应期待在塞申斯担任司法部长期间，美国政府会降低执法力度。

美国司法部副部长（司法部第二高职位）提名罗德·罗森斯坦担任该职，为继续严厉打击白领犯罪提供了额外支持。罗森斯坦先生是任职时间最长的美国检察官。 此举意味着乔治·W·布什政府时期唯一留任的联邦检察官将掌管司法部日常运作。鉴于联邦调查局及烟酒枪炮及爆炸物管理局将直接向其汇报，此任命既体现司法部在运作机制上的延续性，也彰显其执法重点的稳定性——尤其在司法部拥有11.3万名雇员的背景下。

3. 在塞申斯领导的司法部中，哪些领域可能成为执法重点？

预测执法行动往往困难重重，因为各类事件会对司法部的工作方式产生重大影响。当阿什克罗夫特被任命为乔治·W·布什政府的司法部长时，他所加入的政府被认为具有亲商倾向。当时几乎无人预期白领犯罪执法会成为优先事项。 然而，接连爆发的金融丑闻与贿赂案促使政府大幅加强执法力度，最终以对西门子的调查及创纪录的《反海外腐败法》罚款告终。自此，《反海外腐败法》的执法力度持续保持强劲态势。

在此背景下，我们预测未来四年以下领域将出现显著的执法活动：

• 《反海外腐败法》（FCPA）。特朗普总统曾对FCPA及国际反贿赂执法 表示质疑，例如在2012年接受CNBC采访时，他声称"这个国家简直疯了"——竟在腐败盛行的地区起诉涉嫌违反FCPA的行为，这使美国企业处于"巨大劣势"。特朗普最终断言FCPA是"糟糕的法律，应当修改"。⁶
  
  尽管存在上述批评，FCPA的强力执法仍不会消失。塞申斯参议员曾联署《公共腐败起诉改进法案》，该法案旨在修订美国法律以扩大对贿赂、贪污公款及其他政府相关腐败行为的禁止范围，由此展现出其对反贿赂法律价值的普遍支持。 据各方报道，司法部和证券交易委员会正积压大量《反海外腐败法》调查案件，特朗普政府不太可能因叫停调查或突然降低处罚力度而招致负面舆论。其他国家（往往在美国敦促下）也已起草新反腐败法律并加强执法力度，使反腐败行动更具全球性。 若公众对特朗普总统质疑《反海外腐败法》的担忧成为现实，更可能的表现形式将是国会对该法案进行修订，例如引入基于有效合规计划存在的积极抗辩条款。（关于《反海外腐败法》执法趋势的预测将在后续客户提示中阐述。）
• 出口管制。 特朗普竞选言论的标志性特征之一， 便是强调提升美国国家安全利益。 尽管出口管制未被明确提及，但《国际武器贸易条例》（ITAR）与《出口管理条例》（EAR）均旨在落实国家安全关切，且近年执法力度显著增强。 这些目标很可能得到塞申斯参议员的支持——他早在2003年就曾联合其他参议员支持加强军用产品出口管制的计划。^⁷ 通过强力执行现有出口管制法规^即可 实现类似效果，这预示着出口管制领域将迎来日益严格的执法行动。 （关于出口管制执法的预测将在未来的客户警报中涵盖。）
  
  特别值得注意的是， 塞申斯参议员认为，双重用途管制（即具有潜在军事用途的商业或双重用途产品）的管理不应由商务部监督，因为据称"将国家安全的保护交由一个负责促进美国商业利益的部门负责，存在固有的利益冲突。^{"8 鉴于} 商务部负责监管适用范围最广的出口管制法规（《出口管理条例》），包括该条例的民事（而非刑事）执法，塞申斯参议员可能着重强调出口管制法规的刑事执法领域，部分原因正是为解决其认定的监管最常见出口管制法规时的利益冲突问题。
• 经济制裁。经济 制裁 的执行力度（与反洗钱措施并行）在奥巴马政府时期增幅最为显著，美国政府通过激进的管辖权理论，将美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）实施的经济制裁推向域外适用。这两大趋势在特朗普政府时期均不太可能改变。 参议员塞申斯曾提出《消除伊朗制裁漏洞法案》，该法案拟对任何明知故犯与伊朗中央银行或航运、造船、港口运营、能源领域黑名单实体开展特定交易的外国银行实施制裁。⁹塞申斯参议员还支持一项"国会意见"动议，主张若总统获得对伊朗实施新制裁的明确授权，与伊朗的谈判将更有可能取得成功。 事实上，共和党人普遍对放松对恶意行为者的经济制裁持怀疑态度，反对放宽对伊朗或古巴的制裁。 这种对强力运用经济制裁的普遍认同，很可能转化为对现有法律的强力执行意愿——包括针对那些与美国存在关联（如使用美国金融体系或进行美元交易）的非美国企业。（关于经济制裁的其他预期发展，将在未来针对该主题的"十大问题"文章中探讨。）

• 反洗钱。反洗钱执法 预计仍将是优先事项，因其被视为涉及恐怖主义和国家安全问题。塞申斯参议员曾联署提出《2004年打击洗钱与恐怖主义融资法案》，该法案拟通过扩大《反有组织犯罪法》的适用范围（涵盖与非法活动相关的资金，包括证券购买中的贪污欺诈、非法资金转移业务等）来打击洗钱行为。 尽管该法案未获通过，但其体现了对积极运用反洗钱法律的认可，这种思维模式倾向于支持强有力的反洗钱执法。

• 网络安全。特朗普总统的过渡网站宣布，特朗普政府计划"立即命令由军方、执法部门和私营企业人员组成的网络审查小组，对包括关键基础设施在内的所有美国网络防御和漏洞进行全面审查^{"。10特朗普总统} 还表示将指示司法部"在美国各地组建联合工作组，协调联邦、州和地方执法部门对网络威胁的应对措施"。¹¹塞申斯参议员曾支持2015年《网络安全信息共享法案》，该法案旨在加强政府与私营企业间的网络威胁信息共享。基于上述立场，针对网络安全漏洞的执法力度及相关起诉行动预计将有所加强。（新政府网络安全政策的更多细节将在另一篇"十大要问"专题文章中阐述。）

• 金融欺诈。塞申斯 参议员于2009年共同发起《安全市场法案》，该法案授权联邦调查局增聘500名探员调查涉及美国金融市场的犯罪行为，并增设50名助理联邦检察官。¹²尽管该法案未获通过，但表明了对该领域积极运用执法资源的支持。

• 医疗欺诈问题。 除声明废除《平价医疗法案》（即奥巴马医改）将是优先事项^，并表达其认为联邦政府存在大量"浪费"的总体观点^外，特朗普总统并未特别关注医疗欺诈问题^。尽管如此，《平价医疗法案》 中的医疗欺诈条款很可能得以保留，因为特朗普政府或国会都不愿被视为对欺诈行为态度软弱。虽然国家安全等其他执法领域的优先级可能导致医疗欺诈问题获得的资源减少，但我们预计该领域仍将持续获得大量资源投入。

4. 司法部在确定提起诉讼的案件、案件处理方式以及证据收集方面，是否可能出现变化？

自安达信会计师事务所因被起诉而倒闭以来，人们普遍认为美国司法部会权衡任何起诉的"附带后果"。 2012年，司法部刑事司司长兰尼·布鲁尔在演讲中指出，在奥巴马政府时期，司法部决定是否提起诉讼时会考虑"起诉的附带后果"，例如企业股东可能遭受的损失、就业岗位的流失以及摧毁公司的潜在风险。¹⁴

在塞申斯参议员领导的司法部下，这种观点很可能发生改变。2010年，塞申斯参议员曾质疑司法部是否应考虑对企业刑事定罪的附带后果，他指出："我受教时被告知，若企业违反法律，就对其提起诉讼；若未违反法律，则不予起诉。"¹⁵此外，针对司法部对英国石油公司（BP）深水地平线漏油事件的调查，他宣称BP"应在其存续范围内承担全部责任"。¹⁶这两项表态均表明，塞申斯参议员可能为司法部注入更强调法律与秩序的执法理念，使执法行动完全基于是否存在法律违规行为的考量。

关于司法部决定推进案件后如何进行起诉的问题，塞申斯参议员支持在刑事调查中积极运用电子监控手段，这可能导致奥巴马政府实施的某些电子监控限制措施被撤销，例如对批量收集电话记录的限制。

另一项可能的改革涉及司法部何时可迫使企业和个人放弃律师-客户特权及律师工作成果特权的争议性问题。现行做法是司法部可要求放弃特权，并将特权放弃视为积极因素予以考量，但不得因未放弃特权而惩罚相关主体。 但在2015年参议院司法委员会听证会上，塞申斯参议员对此提出异议。他指出检察官常以加重刑罚相威胁，迫使街头罪犯放弃宪法权利。塞申斯主张司法部应能对企业施加同等压力，通过承诺从轻处理来换取企业放弃特权。

5. 案件的解决方式是否会有变化？

理论上是可能的。奥巴马政府时期，延期起诉协议（DPA）和不起诉协议（NPA）的使用量急剧增加。这些协议规定不提起诉讼，司法部（及其他机构如美国证券交易委员会）同意根据陈述的事实和列明的和解条件（通常包括支付罚金）解决案件。 尽管2003年时司法部鲜少采用NPA和DPA，但奥巴马政府已将其用于解决大量调查案件。助理司法部长兰尼·布鲁尔对此观点的总结是：DPA和NPA是"强有力的工具"，因为"在许多方面，DPA与认罪协议具有同等的惩戒、威慑和改造效果^"。

塞申斯参议员曾对以这种方式解决调查表示担忧。他曾指出，使用不起诉协议和延期起诉协议“剥夺了司法部在司法论坛上对其法律论点进行实质性检验的机会，从而破坏了法治”。¹⁸尽管此言确实表明他对延期起诉协议和不起诉协议的使用持怀疑态度，但若塞申斯参议员转任司法部长，其立场是否会改变仍有待观察。 我们认为，任何负责管理案件量庞大且资源有限的刑事执法部门的司法部长，都必然寻求高效终结调查的途径，包括采用不起诉协议和延期起诉协议。

6. 《虚假索赔法》(FCA)的情况如何？其适用频率是否会持续上升？

我们预计《虚假索赔法》将继续成为司法部关注的重要领域。该法为个人提供了一种机制，使其能够就个人和公司欺诈政府项目的主张提起诉讼。 由于该法包含举报人条款，允许非政府关联人士（举报人）代表美国政府提起诉讼并获得部分追回赔偿金，故《反欺诈法》下的执法活动主要由私人主体发起诉讼驱动，司法部随后介入。举报人提起此类诉讼的经济激励机制不会消失。

一项可能产生影响的进展是《平价医疗法案》的修订/废除方式，因为该法案包含对《反欺诈法》的修正条款，这些条款增强了特定个人作为举报人获得资格的能力。最高法院也对这一领域表现出兴趣，因此任命一位新大法官接替斯卡利亚大法官可能具有重要意义。

7. 近期聚焦个人的趋势是否会持续？《耶茨备忘录》的情况如何？

《耶茨备忘录》（正式名称为《企业违法行为个人责任^{备忘录》）是} 司法部关于企业犯罪个人责任日益关注的一系列声明中的最新文件。 根据《耶茨备忘录》的方针，除非企业“向司法部提供与不当行为责任人相关的所有事实^”，否则无法获得任何合作减刑资格。该备忘录还对个人提出了其他要求，包括宣布不愿免除个人责任。 司法部可查阅所有涉及个人的信息，以决定是否将执法重点转向具体员工。这种对个人的关注既回应了司法部因未就次贷危机起诉个人而受到的批评，也符合助理司法部长布雷尔的观点——"对企业犯罪最有效的威慑手段，是让员工面临入狱风险^"。

塞申斯参议员很可能继续将重点放在个人身上。 在2002年司法委员会关于白领犯罪的听证会上，塞申斯参议员明确表示：对个人提起公诉是遏制犯罪行为的关键。他强调："我必须指出，如今银行业行为规范的改善，正是源于过去相关案件中有人为此入狱。他们失去了一切，家庭蒙羞，许多人开始严格核查自身银行业务操作是否规范。"²²基于此思路，在涉及白领犯罪的听证会上，塞申斯参议员曾强调：对于严重违法案件，“企业中的罪犯[应]被送进监狱”，且白领犯罪者的刑期“不应与抢劫银行者有太大差异”。²³这种对企业不当行为追究个人责任的立场，与耶茨备忘录的目标相一致——萨莉·耶茨本人近期也强调："追究个人对企业不当行为的责任并非意识形态问题，而是良好的执法实践^。"

8. 近期激励举报人的举措是否会持续？

美国政府已建立举报不当行为的激励机制，包括在备受关注的《反海外腐败法》领域（美国证券交易委员会针对上市公司设有举报人计划）。参议员塞申斯似乎认可此类举措，他曾表示"举报人可能是揭露大规模欺诈行为的关键力量"，使举报人计划成为"执法行动中合法的重要组成部分"。²⁵这种理念可能促使人们支持强化举报人计划，尤其当结合SEC实施的同类计划已取得成效的证据时。 （关于《多德-弗兰克法案》可能废除及其对举报人计划的影响，将在后续客户提示中详述。）

9. 美国法律在国际上的适用情况如何？

在各类执法情境中，美国政府通过激进的代理理论、与美国本土的间接联系（例如从美国境内发送单封电子邮件），或未经计划/未知的美国金融系统使用行为等手段来主张管辖权。因此，美国政府在某种程度上已成为全球白领犯罪的警察。 例如，在十大《反海外腐败法》诉讼案中，有七起针对非美国企业，其涉案行为主要发生在美国境外；而近期多起美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）的大额和解案，也多以非美国金融机构（特别是欧洲机构）为目标。

美国政府不太可能停止使用此类理论，因为它们是主张管辖权的有效手段。然而，随着更多个人被起诉（见上文），进入法庭审理的案件数量很可能增加——面临监禁风险的个人比企业更倾向于抗争执法行动，而企业通常希望通过和解结束调查。 此类案件很可能以与美国、美国经济或美国金融体系的间接联系为依据主张管辖权。因此，司法审查或将限制此类管辖权理论的应用。否则，我们认为这些激进管辖权理论的使用不会减少。

10. 上述所有内容听起来都令人不安。我该如何降低执法活动加剧的风险？

无论新政府如何调整执法重点，将执法行动视为"经营成本"的时代早已一去不复返。巨额罚款与高调违规事件引发的负面舆论，确保了监管风险管理在可预见的未来仍将是企业的首要任务。

尽管监管风险管理主题复杂，且最佳实践需基于对企业个体风险状况、业务范围及合规文化的评估，但企业（尤其是跨国公司）应重点关注以下六个风险管理领域：

• 风险评估。监管风险 管理的核心在于通过实施有效的合规措施，辅以适当的内部控制和培训，来识别和管理风险。因此，其起点必然是开展风险评估，以评估每个组织特有的监管风险点。 风险评估应至少每两年进行一次或更新一次，并在公司风险状况发生重大变化后立即实施，例如重大收购、拓展新国家业务、关键法律变更，或组织业务/监管状况出现其他重大变动时。²⁶

• 合规计划。在 大多数组织中 ，存在18至22个关键监管领域，这些领域是详细合规政策的制定对象^。27这些政策应与公司的行为准则/道德规范以及内部控制/标准操作程序相衔接。重点应放在确保政策有效性上，包括使政策简明易懂，并根据组织的独特风险和业务特征进行定制。

• 合规基础设施。 总部设想的合规模式与实际执行情况可能存在 显著差异。 这往往源于将合规视为自上而下的事务，导致对合规计划的管理重视不足，跨国企业尤甚。 因此，企业应着重评估合规基础设施建设，包括：各业务部门及区域/国家是否配备充足的合规联络人；合规事项与违规行为的信息双向流通是否畅通；以及合规体系是否获得充分资源支持。

• 内部 控制。内部控制 与书面合规政策及培训共同构成有效合规计划的三大支柱，却常被忽视。然而，仅凭颁布合规政策——即便政策制定得再完善——也无法实现合规目标。 企业应着力将合规响应机制制度化，通过内部控制体系规范合规职能。常见内部控制措施包括：反贿赂合规的礼品、餐饮、娱乐及差旅政策；经济制裁筛查规程；反洗钱（AML）的客户尽职调查控制等。

• 培训。有效遵守 《合规性、责任与责任法案》（ ） 要求频繁开展培训，但太多组织仅在入职培训时提供一次培训便不再跟进。然而美国政府已明确表示，在执法行动中不会对那些书面看起来完美无缺、却未能在组织内持续贯彻或被充分理解的"纸面计划"给予任何减轻处罚的考量。 培训内容应针对受众进行定制：对高风险岗位人员开展更深入的培训，并通过提供可能遇到的实际案例增强培训的关联性。详细的培训记录（包括培训时间、受训人员、实际使用的培训材料）应至少保存至员工离职后五年。

• 审计。最后，组织 启动合规计划后便放任其自动运行的时代早已一去不复返（如果真有过这样的时代）。 有效的合规管理——至少在高风险领域——要求企业持续评估合规工作状态，参照行业竞争对手进行基准测试，并根据收集到的经验教训更新合规计划和内部控制体系。企业应据此制定多年期合规审计计划，评估关键合规指标并建立流程以强化合规工作。需审查的领域/部门/区域应基于风险原则确定。

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注：对于在美国经营的跨国公司以及向美国销售产品的非美国公司而言，当前的国际环境正面临前所未有的不确定性。 福里出口管制与国家安全团队将发布一系列关于新政府过渡期的"十问"预警，涵盖以下国际监管议题：北美自由贸易协定（NAFTA）未来走向（已发布）、²⁸ 国际贸易（反倾销、反补贴及保障措施）行动（已发布）、²⁹ 海关与边境保护（已发布）、³⁰ 外国投资^{委员会审查31}（已发布）、经济制裁与出口管制、反海外腐败法及网络安全。如需订阅本系列及其他国际监管环境预警，请联系福里出口管制与国家安全业务负责人Greg Husisian，邮箱：[email protected]，电话：202.945.6149。